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社会法制

时间:2019-09-11

  建立检察机关提起公益诉讼制度,是以习同志为核心的党中央推进全面依法治国的重大决策部署,是通过司法权维护国家和公共利益的重要制度设计。8月下旬和9月上旬,全国政协社会和法制委员会就“协同推进检察公益诉讼工作”开展专题调研,由全国政协副主席、民盟中央常务副主席陈晓光和全国政协副主席汪永清分别带队,先后赴安徽省和内蒙古自治区开展调研。调研组走访当地检察机关和相关行政部门,实地察看检察公益诉讼案件现场,同党委政府、法院、检察院以及企业、律师、群众代表面对面座谈交流,新宝GG注册并旁听公益诉讼案件庭审,结合实际案例摸情况、听意见,在交流讨论中研究问题、探寻方法。

  委员们认为,检察公益诉讼工作自2017年全面推开以来取得了显著进展,但推动检察公益诉讼制度更加成熟更加定型还需要进一步实践探索,要用实实在在的成效推动形成更广泛的社会共识,维护好、实现好最大多数人的最大利益。

  “过去这里污水横流,现在已经成了网红打卡地。”8月20日下午,安徽省芜湖市利民路水厂长江取水口附近,面对前来调研的“协同推进检察公益诉讼工作”调研组,当地检察机关负责人如是介绍说。

  2017年3月,芜湖市弋江区人民检察院同时接到群众举报和市检察院的转办线索,利民路水厂水源保护区受污染严重,后来经调查核实,这里有趸船及其它运输船非法停靠,还有6家修造船企业进行修造船和喷漆作业,河道内大量违法建筑随意向长江排放生活污水,严重影响饮用水源安全。区人民检察院于是向海事、港航、环保、河道等部门发出4份诉前检察建议,督促其在各自职责范围内履职。

  很快,事件得到芜湖市政府高度重视,在环保部门牵头下,多个部门联合行动,7天就拆除了修造船厂和违章建筑,脱离趸船和停靠船舶,完善水源保护设施,并将相关整治情况回复检察机关。经过生态修复,现在这一带已成为美丽的江湾公园。

  检察机关在提起公益诉讼之前,先行向被监督行政机关提出诉前检察建议,以督促其主动纠错履职,这是我国公益诉讼制度的“独创”。一路走来,调研组发现,在打赢污染防治攻坚战等国家重大战略实施方面,诉前检察建议正在发挥越来越重要的作用。

  “以前这里是矿山,地表植被都没了,到处光秃秃的,还有好多深坑。”8月21日,站在安徽省巢湖市北郊废弃矿山前,当地相关负责人指着眼前的山坡,这样告诉调研组。

  委员们看到,这片废弃矿山现在已大都被绿色覆盖,只有零星的几块裸露山体,提醒着人们这里曾经遭遇过的破坏。

  2016年9月,巢湖市人民检察院发现北郊废弃矿上存在植被严重破坏、扬尘污染等环境问题,立刻启动行政公益诉讼诉前程序进行调查。调查发现,北郊废弃矿山大部分为计划经济时期建立的国营厂矿采矿区域,因产业政策调整、厂矿倒闭而陆续关停。为此,巢湖市人民检察院依法向巢湖市国土资源局发出检察建议,督促后者修复破损山体。在接到检察建议后,巢湖市国土资源局积极向相关部门申报项目,经审批后将北郊矿山治理列入环巢湖地区矿山治理修复项目。目前,项目采取山体修复、生态绿化、道路连通等措施,已完成治理面积4.1平方公里。

  诉讼是办理公益案件的最后手段,也是“最后防线”,在委员们看来,充分发挥诉前检察建议的功能,有利于减少诉讼环节,督促行政机关及时纠正违法行使职权或不作为。

  温香彩委员认为,诉前检察建议能节约司法资源,具有不可替代的优越性。“正因为有了这样的诉前程序,减少了行政公益诉讼案件的数量。”汪利民委员说。

  公益诉讼案件的数量并非越多越好,在潘碧灵常委看来,检察公益诉讼工作的原则应该是抓大放小,有所为有所不为。

  能解决问题的就不提起诉讼,但是,在什么情况下能判断行政机关解决了问题、履职到位呢?张雪樵常委认为,首先要以公益为核心,看侵权行为有没有停止,还要看已受损害的公共利益有没有得到救济或恢复,同时,行政机关履职有没有穷尽所能去解决问题,不能“一罚了之”。委员们认为,当前还应进一步增强检察建议的刚性,确保“掷地有声”。

  但是,8月20日,“协同推进检察公益诉讼工作”调研组到达安徽省芜湖市第二天的晚上,委员们就围着宾馆会议室一张长长的桌子开始进行交流探讨。

  白天,大家分为两个调研组去了不同地点调研,晚上,他们要把两个组的调研情况碰一碰,交换意见、梳理思路。

  “大家可以谈谈看到了什么问题,有哪些值得注意,有话则长,无话则短。”主持会议的全国政协社法委驻会副主任吕忠梅开门见山地说。

  “我们今天看的一个非法采砂案例比较典型。”吕忠梅话音刚落,李晓峰常委就第一个发言。

  这天下午,李晓峰和部分委员调研了芜湖市南陵县青弋江宋桥段非法采砂整治点。青弋江河道曾存在大量非法采砂和堆放大量砂石的违法行为,严重影响河道安全和水源地水质。2018年7月,南陵县检察院向南陵县水务局发出诉前检察建议,督促其依法履职。后来,检察机关在发出诉前检察建议未获重视情况下,提起公益诉讼,促使受损河道得到及时修复。

  李晓峰说,在调研中听到当地检察机关和相关部门反映,公益诉讼检察工作还面临调查取证难、司法保障不到位,司法鉴定难、鉴定贵等问题。

  他的建议有着现实的考虑:高昂的鉴定成本让一些公益诉讼举步维艰,设立公益诉讼基金有助于破解诉讼成本的难题。

  谈到鉴定难鉴定贵,吕忠梅认为,不是每个公益诉讼案件都需要司法鉴定,应适当降低司法鉴定在公益诉讼中的地位,“行政审判和刑事审判需要达到的证据标准是不一样的,后者标准更高一些。”

  身为最高人民检察院副检察长的张雪樵常委说,司法部近期已印发了相关通知,在不预先收取鉴定费的情况下,鼓励引导综合实力强、高资质高水平环境损害司法鉴定机构及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件,未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担,并要求每个省份原则上至少报送1家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费的环境损害司法鉴定机构,这将为检察机关办理环境公益诉讼案件提供有力支持。

  破解调查取证难题,需要进一步推动相关部门的信息共享,对于这一点,甄贞常委感受很深。“下午在南陵县座谈时,我举了北京市检察机关在推进行刑衔接、信息、数据共享等方面所做的努力,我说信息共享的问题是可以解决的,芜湖市相关负责同志当场就表态说这个工作可以做,会协调相关部门落实。”

  一路上,汪利民委员一直在思考这个问题,“我看到有的水源地得到保护的同时,船舶交易市场消失了,对经济有一定影响;有的废弃矿坑积水因污染变色,反而成了受群众欢迎的景观,这种情况除了整治也许可以尝试综合利用。”汪利民举例说,环保要求和经济社会发展的合理需求之间需要平衡。

  “行政公益诉讼归根结底就是处理好发展和保护的关系问题。”潘碧灵常委说。对此,吕忠梅认为,“经济要环保,环保也要经济”,经济发展受到制约,同样会影响公共利益,如何处理好发展和保护的关系是当前环保公益诉讼检察工作需要进一步研究的课题。

  讲案例,讲观点,有问题分析,有理论探讨,不到两小时的内部座谈会是高效的。大家把白天发现的问题一一梳理总结和提炼,形成更清晰的思路,第二天,大家又带着这些思考奔向新的调研地点。

  自去年年初被提起民事公益诉讼后,李学朋的企业被倒逼进行技术改造,已经花了上亿元。本是一件糟心事,现在的他却经常主动跟朋友讲这件事,没有抱怨,而是说“很值得”。

  原来,他的公司通过与专业机构、高校合作,用高温燃烧法解决了谷氨酸行业烟气治理的大难题。而且,该高温燃烧法申报国家专利,目前已取得专利审查合格通知书。

  李学朋跟调研组说,他感谢检察机关在办案过程中充分保护了非公有制企业和职工的利益。他还道出了很多人的心声,“面对日益严峻的环境问题,检察公益诉讼制度是民心所向。”

  在内蒙古自治区调研时,调研组还听到了这样一个案例:在呼伦贝尔市海拉尔区扎罗木得村,一个村民因为大量捕杀麻雀被检察院提起了刑事附带民事公益诉讼。这个村民告诉调研组,自己也是成为被告人以后才知道捕杀麻雀违法,他这两年在村里和打工的地方及时阻止了一些捕鸟行为。

  9月3日至5日,全国政协调研组在内蒙古自治区调研期间听了大量检察公益诉讼案例,涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域,取得良好效果,经验值得总结。

  调研组呼吁:“要更有效地用案例向社会讲好检察公益诉讼故事,为深化制度实施营造良好社会环境,维护好、实现好最大多数人的最大利益。”

  “宣传公益诉讼,要打好公益广告。”全国政协常委、国家市场监督管理总局原副局长马正其认为,宣传检察机关“12309”服务平台的公益广告,应该像消费者投诉举报平台“12315”的公益广告语一般简洁生动,让群众熟知。

  参加调研的新闻出版界委员李学梅是北京日报社北京新闻编辑部主任。在她看来,媒体报道的公益诉讼案例比较“干瘪”,其中反映检察院的工作比较多,反映案子本身尤其是群众关心的问题比较少。

  推动检察公益诉讼制度建设,要依靠群众、发动群众。李学梅认为,宣传检察公益诉讼制度,需要在宣传方法以及案例的选择上下足功夫,要抓住典型案例,利用案件的影响性、故事性,传播检察好声音。

  全国政协委员、网易公司董事局主席兼首席执行官丁磊也认为,媒体目前宣传检察公益诉讼工作还不够,“谁为什么事情怎么诉,很多人还不清楚。”

  “不能刷标语,要讲故事。”在丁磊看来,调研中了解到的公益诉讼案件都处理得比较好。他建议,注重用新媒体宣传好检察公益诉讼制度,“可以通过短视频告诉大家,什么事情是可以采取公益诉讼的、公益诉讼的效果是怎么样的、该如何提供线索等等。”

  全国政协委员、中国环境监测总站物理环境检测室主任温香彩等调研组成员建议:“采取以案释法等方式开展宣传工作,对于社会影响较大、人民群众广泛关注的案件,及时发布案件信息,积极回应社会关切”,“不定期开展法制宣传、法律咨询活动,传递公益保护理念,凝聚公益诉讼合力,推动检察公益诉讼工作更好发展”

  9月在内蒙古自治区调研时,调研组每到一处,都向基层代表提这样一点希望:介绍情况不穿靴戴帽,讲干货,结合公益诉讼案例说真情况、真效果。

  调研组走访了内蒙古自治区市、县(区)检察机关和有关行政部门,实地察看检察公益诉讼案件现场,同基层党委政府、法院、检察院以及企业、律师、群众代表面对面座谈交流;调研组内部讨论会开了整整3个半小时,谈调研的所见所闻、所想所感一直到晚上11点3天的行程很紧张,收获却很大,尤其是听到了40多名基层代表的意见建议。

  基层代表不约而同地呼吁建立公益诉讼信息共享机制

  自治区人民检察院副检察长郑锦春建议全国政协关注并推动搭建行政执法与公益诉讼信息共享平台。审判信息公开和裁判文书上网大部分都已实现,在大数据时代,搭建行政执法与公益诉讼信息共享平台有必要性和现实性,这是公益诉讼线索的一个重要来源。

  自治区水利厅副厅长赵忠武呼吁,建立健全与检察机关联席会议制度和协作配合的机制,加强日常信息交流和重大情况反馈。自治区自然资源厅党组成员赵昉建议,自治区各级人民检察院与自然资源主管部门建立信息共享机制,定期通报自然资源领域公益诉讼案件情况、行政处罚信息、行政非诉案件执行情况等信息。

  苏睿是北京盈科(呼和浩特)律师事务所的一名律师。自2018年至今,他被呼和浩特市国土资源局赛罕区分局聘任为法律顾问。他建议建立国家级、自治区级、市级重点排污企业信息公开平台,便于及时向社会公布相关企业实时环境信息。对未及时上传相关信息和漏报、瞒报、上报虚假信息等行为,设置严格的监管和惩处机制。

  调研组发现,检察机关与行政机关都有开展数据资源共享、搭建数据应用平台、提供数据支撑服务等方面的现实需求。

  王召明委员是调研组成员,他所在的蒙草生态环境(集团)股份有限公司有一项业务是以应用“生态数据”进行环境治理修复,已经完成了“科尔沁沙地生态修复”“大青山边坡生态修复”等生态修复工程。

  对于检察公益诉讼制度守护绿水青山的重大意义,王召明有着深刻的感受。调研中,他呼吁建立公益诉讼大数据平台。他的具体建议是:以互联网为载体,动员全社会力量,共同关注公益诉讼案件,如在平台中设置举报模块、案件展示等,提高百姓的参与度;利用生态大数据平台,动态监测生态破坏区域的植被恢复情况,为生态预警,及时发现问题;对生态修复工程进行实时跟踪,督促生态修复的进程;用大数据平台对案件进行综合分析,对案件处理过程及结果进行分类,以此为完善检察公益诉讼制度提供数据支撑。

  调研组认为,这一建议值得进行重点探索,有利于检察公益诉讼更规范、精准地运作。

  比如,有人问:既然是公益诉讼,为什么不到法庭上见、分个是非?既然政府做错了,为什么不一锤定音判政府败诉?

  其实,是非对错,也不是一定要到法庭上才能分清楚,公益问题解决得越早越好。对政府来说,无论检察机关是否介入办案,保护公益都是分内的活;对检察机关来说,解决公益保护中存在的问题,才是建立检察公益诉讼制度的使命和初心。

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